政府機關敏捷案例：美國專利商標局PE2E專案

徐柏峰

美國專利商標局(The United States Patent and Trademark Office, USPTO)，負責全美專利和商標申請和核准手續，是隸屬於商務部(Department of Commerce)的重要機關。USPTO首長由美國總統任命，全銜為商務部次長暨專利商標局局長(Under Secretary of Commerce for Intellectual Property and Director of the United States Patent and Trademark Office)。[1] 在美國聯邦政府中，USPTO是排名第1的幸福機關(Best Places to Work in the Federal Government)，USPTO每年靠著規費，「營收」(Earned Revenue)表現非常可觀，而且一年比一年好，而收入當中超過9成，來自專利審查(Patent Examination)。[2]

USPTO歷年營收

金額單位：百萬美元

資料來源：USPTO, FY2013 Performance and Accountability Report, pp. 77.

1. 專案背景

        USPTO的專利審查程序，分為審查前(Pre-Examination)、審查(Examination)和審查後(Post-Examination)等3個階段，每階段內都有重要的流程：

 USPTO專利審查階段

資料來源：USPTO, Patent End-to-End Planning and Oversight Need to Be Strengthened to Reduce Development Risk, p. 1.

1.1 早期使用大量紙本

        從19世紀到20世紀初期的專利審查流程，使用大量的紙本文件。專利申請案從申請案分類(Classification of Claims)、先前技術搜尋(Prior Art Search)、審查(Examination)、初步審查意見(Drafting of Office Actions)、回應申請審查意見(Responding to Applicants‘ Replies to the Office Actions)，一直到核發證明(Issuance of a Paper Patent)，每個步驟使用的都是實體的紙本檔案，審查的動作慢，而且要花很多空間來存放紙張。[3]

1.2 80年代開始數位化

        隨著申請案越來越多，紙本審查的效能漸漸跟不上時代腳步。1981年間，美國的專利申請數為114,710件，而同年度的專利領證量為71,010件，由於審查流程必須大量調閱卷宗，翻閱紙張，審查官工作忙不過來，積案(Backlog)越來越多。^[4] 為了改善專利審查發證的效率，USPTO在1982年12月，向美國國會提出「無紙化辦公室」(Paperless Office)計畫，從那時候起，USPTO在將近30年內，陸續投入了超過10億美元，建立起將近50個相關的資訊系統，並把紙本的申請文件，陸續數位化成圖片檔案，讓相關同仁把原本要翻文件的動作，改成調閱圖片檔，來提升專利審查的工作效能。[5]

1.3 近年專利業務暴增

        最近幾年來，紙本文件確實數位化了，透過數位圖檔審查申請案的工作流程，卻和以前的紙本審查一樣，遇到效能瓶頸。時至2010年，USPTO建立的「專案檔案包裹」(Patent File Wrapper)系統，堪稱全球最大的專利資料庫，每年向USPTO申請專利的件數，超過50萬筆。不過，USPTO局裡6千多名審查官，在處理專利申請案件時，最多要從16個相關資訊系統，搜尋相關資料，然後再用手工剪貼文件，才能執行業務，而且有些資訊系統的效能不佳，找一筆專利申請資料要等上好幾分鐘，讓審查官想快也快不起來，而USPTO的積案數量，也逐步攀升到72萬件。

        根據USPTO自己的統計，從2006年到2010年間，雖然電子化申請的比率，從原本的14%，拉高到將近9成，但專利申請人平均要等上25.7個月，才能拿到首次通知(First Office Action)，而平均待審時間甚至將近3年。[6] 不僅如此，歷經30年陸續建立的相關系統，已經變成「歷史共業」，不論是系統維護、檔案備份，還是人員訓練，都是頭痛的問題。

USPTO 2010年專利審查概況

資料來源：USPTO, FY2010 Performance and Accountability Report

2. 導入過程

2.1 Patent File Wrapper遭到列管

        USPTO的窘境，受到白宮當局的關切。2010年，負責幫美國總統編制和審核預算OMB，把Patent File Wrapper系統列為聯邦高風險專案，要求USPTO限期提出解決措施，才能再拿到預算繼續進行系統開發。對此，USPTO幾經研商，終於在2010年第4季提出因應方案，打算建構一個新的資訊平台，取代既有的Patent File Wrapper，並把既有資訊系統主要功能都整合進來，讓審查專利在單一資訊系統裡面串起來，成為一貫化的流程。

2.2 提出PE2E平台解決效能瓶頸

        USPTO提出的新構想，叫做「專利端到端」(Patent-End-to-End, PE2E)平台。根據USPTO觀察，要改善既有資訊系統的效能，就要把原本透過圖片檔呈現的申請文件，改成使用「可擴充標記語言」(eXtensible Markup Language, XML)格式來記錄，建立起以文字為基礎的作業流程(Text-based Processing)，才能提升互動性(Interactive)，並進一步提升審查效率。為了達到這個目標，USPTO當局決定，導入敏捷開發方法中的Scrum來建立PE2E，幫USPTO改善審查專利的流程。

2.3 引入敏捷概念取代瀑布式規劃

        根據USPTO前局長David Kappos的回顧，USPTO資訊長John B. Owen從2010年5月起，就在局裡推動敏捷開發的想法，不但在內部針對資訊同仁和使用單位同仁，辦理敏捷的教育訓練，而且也招募了一些具備敏捷素養的計畫經理(Program Managers)。David Kappos表示，傳統上，USPTO 走的是瀑布式開發法，把系統切割成一個階段接著一個階段，專案交付時程都很長，同仁要等上好幾個月，甚至好幾年，才能收到「不見得符合需要的」新功能。相反地，敏捷不但強調快速交付，還要使用者從頭就參與，可以確保專案成功地做出使用者想要(Want)和需要(Need)的工具。[7]

2.4 PE2E的2階段開發策略

        針對PE2E系統，USPTO當局規劃投入1億3千萬美元，進行系統開發，並編列每年1千5百萬美元的維護費用，讓專案成果在2013年上線。由於系統架構非常龐大，相關技術十分複雜，USPTO決定向業界「借力」，把PE2E平台分為2階段開發：第1階段先發包一個雛型開發專案，同時委託3家廠商，各自針對UPSTO未來需要的資訊系統，先建立起核心基礎設施的原型(prototype)，讓參與PE2E的相關同仁「有感覺」。到了第2階段，再評選出1家系統整合商(System Integrator, SI)，根據第1階段的成果，透過敏捷方法，由優勝廠商「統包」，一個開發週期接著一個開發週期，「先求有，再求好」，逐步打造出PE2E需要的各個功能。

2.5 USPTO自己做系統整合

        2011年3月， PE2E第1階段的3家廠商進行成果發表，USPTO評估後發現，沒有一家廠商做出的雛形，符合USPTO的預期。USPTO毅然決定，在第2階段「自己動手做」，擔當整個PE2E平台的「統包」，主導架構設計和的系統整合。

        根據規劃，PE2E必須在2011年底前，釋出(Release)第1次的開發成果。為了達到這個時程目標，USPTO決定縮減範圍，打消原先要先開發核心架構(Core Architecture)的念頭，轉而先做專利審核流程中最明確的需求，讓審查官能先看到被分派到的申請案清單，以便根據審閱每個案件的主張，在申請案上加上註解。第1次釋出的範圍名稱，叫做「中央複審單元」(Central Reexamination Unit, CRU)，USPTO規劃投入80名真正的使用者，試行新的工作流程，如果系統功能成熟，再把功能開放給局裡6千多名審查官的使用。

        2011年4月，PE2E開始規畫使用介面，到了6月中，開始進行架構設計和開發，為了加速開發速度， USPTO 把第1次釋出的需求獨立整理成一個專案，發包給一家廠商開發，不過，後續的釋出要做些什麼，要怎麼發包，USPTO都沒有提出具體的作法。[8]

3. 執行成效

3.1 PE2E開發初期遭到批評

        PE2E專案內部怎麼使用敏捷開發，相關資料並不多見，不過，批評PE2E「不夠敏捷」的聲音，已經先傳開來。2011年9月，PE2E的第1次釋出進行到一半，美國商務部督察長辦公室(Office of Inspector General, OIG)，就對PE2E專案發出稽核報告指出，PE2E專案雖然導入敏捷方法，不過實際做法卻不符合敏捷的要求。針對OIG的評論，在USPTO主導推動敏捷的資訊長John B. Owen虛心受教，表明會逐一改善。[9]

OIG對PE2E的稽核結果

資料來源：USPTO, Patent End-to-End Planning and Oversight Need to Be Strengthened to Reduce Development Risk, pp. 4-7.

        截至2015年初為止，PE2E平台仍在開發中，導入敏捷的專案成效，目前還難有定論。不過，針對USPTO政策、目標、成效和規費等營運事務，負責向USPTO局長提出建言的「專利公眾諮詢委員會」(Patent Public Advisory Committee, PPAC)，從2010年起，不但每年都在年度報告上提到敏捷，也非常肯定USPTO引入敏捷的作法。[10] USPTO前局長David Kappos在官方的網誌上表示，敏捷和USPTO以往的瀑布式方法比起來，有3個根本上的差異：首先，敏捷擁抱變更，把變更視為常態。在敏捷團隊中，不但預期變更發生，而且還刻意規畫變更，並且根據商務的需要，及時改變計畫來因應；其次，敏捷透過1~3個月的衝刺期，把風險降到最低。在落實敏捷的環境中，團隊氣氛鼓勵盡早失敗，執行上發生的問題或是產品品質的缺失，會在衝刺期內就顯現，不用等到後面。最後，透過敏捷可以讓團隊一步一腳印地把高品質的成品做出來，並且根據使用者實際的需要來改善功能。David Kappos站在局長的高度呼籲，推動敏捷就要改變文化。專案團隊成員當中，一定要包括使用者這個角色，負責在開發期間，實際操作並測試系統功能。使用者提供的回饋意見，要能快速地整合到未來的開發週期當中，如此一來，在幾個月內就能看到改善的成果。[11]3.2 USPTO由上而下推動敏捷文化

3.3 PE2E1.0版預計2015年上線

        USPTO的2014-2018戰略計畫中，把持續開發PE2E列為重要的資訊科技目標。根據USPTO對美國國會提出的《2015年預算說明書》(Fiscal Year 2015 President’s Budget: The USPTO Congressional Budget Justification)，PE2E系統發展的進程如下：

PE2E系統主要進展和未來展望

資料來源：USPTO, Fiscal Year 2015 President’s Budget: The USPTO Congressional Budget Justification.

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[1] 經濟部智慧財產局，《美國專利須知》，民國93年5月，第5頁。

[2] USPTO, FY2013 Performance and Accountability Report, p. ii.

[3] USPTO, PATENT PUBLIC ADVISORY COMMITTEE ANNUAL REPORT 2011, p 20.

[4] Hon. Gerald J. Mossinghoff and Stephen G. Kunin, “New Post Grant Administrative Trials Before the USPTO’s Patent Trial and Appeal Board.”

[5] USPTO, Patent End-to-End Planning and Oversight Need to Be Strengthened to Reduce Development Risk, p. 1.

[6] USPTO, FY2010 Performance and Accountability Report, p 12; 2013年度，USPTO的電子化申請比率已經突破98%，請見USPTO, FY2013 Performance and Accountability Report, p i.

[7]  David Kappos, “USPTO Gets Agile.” http://www.uspto.gov/blog/director/entry/uspto_gets_agile

[8] USPTO, Patent End-to-End Planning and Oversight Need to Be Strengthened to Reduce Development Risk, p. 2.

[9] USPTO, ibid, pp. 10-13.

[10] 《1999年美國發明人保護法案》，詳見USPTO官網http://www.uspto.gov/patents/law/aipa/

[11] David Kappos, “USPTO Gets Agile.” http://www.uspto.gov/blog/director/entry/uspto_gets_agile